Gordon Tulllock, der Föderalismus und der Wettbewerb

Gordon Tullock (1922 - 2014)

Die unter dem Namen „Public Choice“ zusammengefassten Theorien und Forschungsgebiete der Neuen Politischen Ökonomie (NPÖ) versuchen die verschiedenen politischen Verhaltenweisen der Individuen ebenso wie Entscheidungsprozesse und Strukturen mit Hilfe der Ökonomie zu erklären. Dabei werden die politischen Akteure sowohl individuell und/oder innerhalb kollektiv handelnder Gruppen (Wähler, Parteien, Verwaltungen, Interessensverbände …) betrachtet.

In Abgrenzung zur neomarxistisch dominierten Politischen Ökonomie versteht sich die NPÖ als positive Ökonomie – im Gegensatz zur normativen Ökonomie, die einen Idealzustand erläutert, der aber mit der Realität nur wenig zu tun hat. 

Eine der Grundannahme der Neuen Politischen Ökonomie ist der Individualismus, der auf dem Modell des rational handelnden, von Eigeninteressen geleiteten Homo oeconomicus beruht, dessen Ziel die Maximierung des Nutzens ist und der dementsprechend Entscheidungen trifft.

Mit Blick auf den Föderalismus versucht die „Public-Choice“-Schule die These zu widerlegen, dass das Neben- und Übereinander vieler Regierungsinstanzen in föderalen oder nonzentralen Gemeinwesen nur zu Effizienzverlusten führt. Sie versucht daher Verfassungsarrangements zu entwickeln, die durch richtige Anreize effizientes Regieren begünstige. Auf diese Weise soll der Erosion wirtschaftlicher Freiheit einerseits und dem Expansionsdrang des Staates andererseits Einhalt geboten werden.

Die These, dass Nonzentralisation ein effizienzsteigender Mechanismus sein kann, wird vor allem von Gordon Tullock vertreten. Er geht davon aus, dass die Ausübung demokratischer Rechte in einem dezentralisierten Gemeinwesen für den einzelnen Bürger effektiver werden kann und dass ein föderaler und lokaler Wettbewerb von Politikern zu einer besseren Wirtschafts- und Steuerpolitik führe. Daher wird Tullocks Ansatz auch mit dem Begriff „Wirtschaftsföderalismus“ beschrieben.

Für Tullock ist Föderalismus „die Aufteilung von Regierungssystemen zwischen zentralisierten Funktionen und jenen Programmen, die auf lokaler ebene effizienter erledigt werden können.“ Der Neuen Politischen Ökonomik zufolge zeigt sich, dass bei einigen Arten von öffentlichen Gütern (Polizei, Feuerwehr, Abwassersystem, Schulen) viele Anbieter sinnvoll sind, während bei öffentlichen Gütern, die über andere Eigenschaften verfügen (nationale Verteidigung) ein einziger Versorger gerechtfertigt ist. 

Föderalismus ist optimale Schichtung und
Dezentralisierung von Regierungsaufgaben

Der Begriff „Föderalismus“ beschreibt somit „die optimale Schichtung oder Dezentralisierung existierender Regierungsdienstleistungen, die auf einer Untersuchung möglicher Größenvorteile basiert.“ Die Regierung handelt also dann angemessen, wenn sie Effizienz mit geringen Kosten verbindet.

Der Public-Choice-Ansatz erkennt an, dass Menschen sehr unterschiedliche Präferenzen haben können. Für einige Wähler ist die öffentliche Einrichtung von Joggingstrecken und Freiluftfreizeitanlagen wünschenswert, andere wollen einen potenten Internetzugang oder gut ausgestattete öffentliche Bibliotheken. Wieder andere wollen eine unverfälschte Umwelt und eine risikovermeidende Gesellschaft, während andere dafür plädieren, dass jedes Individuum seine eigenen Entscheidungen treffen soll. Daraus folgt die Tatsache, dass „je höher der Grad der Differenzierung von Präferenzen unter den Wählern ist, desto weniger wahrscheinlich ist es, dass eine Regierung es jedermann recht machen kann.“

Der Grad der Differenzierung von Präferenzen unter den Wählern
führt dazu, dass keine Regierung es allen recht machen kann ...

Das grundlegende Argument für den Föderalismus ist die schlichte Tatsache, dass es bei vielen Staatstätigkeiten keine besondere Notwendigkeit für eine nationale politische Regelung besteht.

„In den Vereinigten Staaten – und noch mehr in der Schweiz – gibt es direkte Volksabstimmungen über unzählige rein lokale Angelegenheiten. Neue Schulgebäude und größere Straßenbauprojekte werden regelmäßig den Wählern in Städten und Kreisen vorlegt. Es scheint mir offenkundig zu sein, dass dies die bessere Art ist, mit lokalen Anliegen und Projekten umzugehen als erst die Kompetenzen durch Wahl an die Zentralregierung abzugeben, um dann die Zentralregierung diese Kompetenzen wieder an ihre örtlichen Beamten … zurück delegieren zu lassen.“

Ein wichtiges Argument für eine örtlich verpflichtete und politisch rechenschaftspflichtige Entscheidungsstruktur ist für Tullock die „Abstimmung mit Füßen“. „Weil es einem Bewohner möglich ist, zu entscheiden, wo er wohnen möchte oder sein Geschäft aufmachen will, sorgt diese Entscheidung für Marktstandorte dafür, dass die verschiedenen lokalen Regierungen in einen Wettbewerb zueinander geraten. Will ihre Steuereinnahmen davon abhängen, wie viele Menschen in ihren Grenzen leben oder arbeiten, zwingt dies die staatlichen Stellen dazu, diese Marterwägungen einzubeziehen.

Ein zweites wichtiges Argument ist, dass die Entwicklung spezialisierter öffentlicher Strukturen und Dienstleistungen es erlaubt, um bestimmte Arten von Bürgern anzuziehen. „Die Vororte größerer amerikanischer Großstädte konkurrieren oft miteinander durch die Zurverfügungstellung öffentlicher Dienstleistungen, um Mensch und Unternehmen anzulocken. New Trier zum Beispiel, ein Vorort von Chicago, hat seit Generationen ein besonders gutes Schulsystem. Die lokalen Steuern dafür sind außerordentlich hoch, aber die Einwohner mögen ganz offenbar, was sie dafür bekommen. Sehr viele Eltern ziehen nach New Trier, wenn ihr ältestes Kind schulreif ist und verlassen den Ort wieder, sobald ihr jüngstes Kind seinen Abschluss hat.“

 

New Trier High School -
"To commit minds to inquiry, hearts to compassion,
and lives to the service of humanity."

So ist der Wettbewerb Gordon Tullock zufolge „eines der grundlegendsten Merkmale des Föderalismus. Vom Standpunkt des Bürgers ist es eine gute Sache, wenn Städte und Staaten in einem Wettbewerb stehen und immer bessere Leistungen mit weniger Steuern anbieten können. Solch ein Wettbewerb, Menschen anzulocken, mag den Sozialisten und jenen, die etwas gegen die Marktwirtschaft haben, Kummer bereiten. Auch Beamte mögen es nicht, unter Wettbewerb zu arbeiten. Aber für diejenigen, denen es um das Wohlergehen der Mitbürger geht, funktioniert ein Staat gut, in dem Beamte unter diese Art von Druck gestellt werden.“

Zitate aus: Detmar Doering: Kleines Lesebuch über den Föderalismus, Sankt Augustin 2013 (Academia Verlag), S. 145 (aus: Gordon Tullock: The Theory of Public Choice, London 2000)   -   Weitere Literatur:  Gordin Tullock, zusammen mit James M. Buchanan: The Calculus of Consent – Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor, 1962.

Der Staat und das Subsidiaritätsprinzip

"The legitimate object of government

is to do for a community of

people whatever they need to have done

but cannot do at all, or cannot so well do for themselves 

in their separate and individual capacities.

In all that the people can individually do as well for themselves, 

government ought not to interfere.“

(Abraham Lincoln, 1809–1865)

Das Gemeinwohl ist dann erfolgversprechend eingerichtet, wenn die Individuen in größtmöglicher Freiheit und Mitverantwortung an den gesellschaftlichen Prozessen beteiligt sind. Was das Individuum aus eigener Kraft vollbringen können, das darf ihm nicht entzogen und übergeordneten Stellen zugewiesen werden. Vielmehr müssen sämtlichen Aufgaben dort erledigt werden, wo sie anfallen. Wenn dabei Probleme auftauchen, dann müssen sie zunächst auf jener Ebene aus dem Weg geräumt werden, auf der sie auch entstanden sind. Erst wenn dies nicht zu bewältigen ist, darf durch Hilfe "von oben“ eingegriffen werden. Letztlich geht es darum, das Individuum (oder die gesellschaftliche Teilgruppe) in ihren selbstverantwortlichen Mitwirkungsmöglichkeiten vor Bevormundung zu schützen.

Neben diesen personalen Aspekten ist das Subsidiaritätsprinzip aber auch aus staatsrechtlicher, ökonomischer, politischer und verwaltungstechnischer Sicht betrachtet mehr als sinnvoll.

Staatsrechtlich betrachtet bedeutet Subsidiarität, dass im Staat die Ebenen mit selbstverantwortlicher Entscheidungsbefugnis (Gemeinde, Kreis, Regierungsbezirk, Provinz, Land, Bund, EU) von unten nach oben eingerichtet sind, und zwar nach dem Grundsatz stufenweiser, föderativer Gliederung.

Subsidiarität

Das bedeutet, dass die die öffentlichen Aufgaben in Bezug auf die jeweilige sachliche und räumliche Reichweite der staatlichen Institutionen abgegrenzt werden. Aufgaben, die in unteren Stufen verrichtet werden können, dürfen von oberen Ebenen nicht an sich gezogen und dort erfüllt werden.

Gleichwohl müssen die oberen Stufen im Falle vorübergehender Schwierigkeiten den nachgeordneten Einheiten bei ihrer Aufgabenerfüllung im Sinne der Hilfe zur Selbsthilfe beistehen. Bestimmte Angelegenheit, die aus Gründen des Gesamtinteresses von einer oberen Ebene grundsätzlich geregelt werden muss, können in Einzelfällen zur Durchführung im einzelnen auf die unteren Stufen rückgelagert werden.

Im Hinblick auf die ökonomischen Aspekte der Subsidiarität ist vom Grundsatz der Privatinitiative auszugehen. Demnach schafft der Staat durch eine Markt- und Wettbewerbsordnung die Rahmenbedingungen dafür, dass die Bürger Güter produzieren und vertreiben können. Zugleich sichert der Staat den Bestand und das Gelingen privatwirtschaftlicher Produktion und Distribution.

Staatliche Betätigung in der Wirtschaft ist letztlich nur dort zulässig, wo öffentliche Güter  bereitgestellt werden müssen – etwa im Küstenschutz oder bei der äußeren Sicherheit. In jedem Fall muss der Einsatz wirtschaftspolitischer Mittel marktkonform sein und darf nicht zur Verunsicherung privater Erwartungen über zukünftige ökonomische Verhältnisse führen.

Daher sind wirtschaftspolitische Maßnahmen, die Verantwortlichkeit der Wirtschaftssubjekte fördern – beispielsweise können die Eltern selbst entscheiden, in welche öffentliche oder private Schule ihr Kind gehen soll – anderen, zwangsrechtlichen Maßnahmen – jedes Kind wird durch behördliche Entscheidung einer bestimmten Schule zugewiesen – vorzuziehen. Wie schon auf staatsrechtlicher Ebene sollten staatliche Unterstützungsmaßnahmen in der Wirtschaft ausschließlich auf die Erhaltung der Fähigkeit zur Selbsthilfe ausgerichtet sein. Sie dürfen nur zeitlich befristet bei stetig sinkender Finanzhilfe, grundsätzlich nicht auf Dauer gewährt werden.

Der Staat als "Tax Eater" (Honoré Daumier, 1831)

Politisch betrachtet führt die Aufgliederung und Dezentralisierung politischer Aufgaben zu einer angemessenen Befriedigung der Wünsche und Bedürfnisse, je verschiedenartiger die Präferenzen der Bürger sind.

Auf diese Weise kann auch Forderung nach fiskalischer Äquivalenz am besten erfüllt werden. Nach diesem Grundsatz sollen die geleisteten Steuerzahlungen der Bürger in einem angemessenen Verhältnis zu den in Anspruch genommenen Staatsleistungen stehen.

Jeder Bürger ist bekanntlich Steuerzahler und zugleich –empfänger, „taxpayer“ und „taxeater“, wie die Amerikaner sagen. Je weiter entfernter der Staat, desto eher glaubt der Bürger, dass es eine anonyme „Gesellschaft“ ist, die da gute Gaben gibt, und nicht etwa konkrete Mitbürger, denen in die Tasche gegriffen wird. Der „taxeater“ gewinnt die Oberhand. Je näher die Gemeinschaft ist, desto mehr werden die Transfers auch von deren Ethos oder Gemeinsinn definiert und begrenzt. Nach dem Subsidiaritätsprinzip kann jeder Bürger bei den anstehenden Aufgaben und Lösungen persönlich und mitgestaltend eingebunden werden, als „taxpayer“ und als „taxeater“.

Zusätzlich fördert ein geordneter Wettbewerb der dezentral gegliederten Einheiten untereinander die ständige Innovationsbereitschaft und bewirkt dadurch auch eine laufende Steigerung der Qualität öffentlicher Leistungen.  

So ist der Wettbewerb Gordon Tullock zufolge „eines der grundlegendsten Merkmale des Föderalismus. Vom Standpunkt des Bürgers ist es eine gute Sache, wenn Städte und Staaten in einem Wettbewerb stehen und immer bessere Leistungen mit weniger Steuern anbieten können. Solch ein Wettbewerb, Menschen anzulocken, mag den Sozialisten und jenen, die etwas gegen die Marktwirtschaft haben, Kummer bereiten. Auch Beamte mögen es nicht, unter Wettbewerb zu arbeiten. Aber für diejenigen, denen es um das Wohlergehen der Mitbürger geht, funktioniert ein Staat gut, in dem Beamte unter diese Art von Druck gestellt werden.“

Natürlich bleibt eines Zentralisierung von Aufgaben dort sinnvoll, wo sie zu einer Einsparung behördlicher Fixkosten führen. Aber: Je höher die politischen Integrationskosten, also die Summe aus Konsensfindungskosten, Durchsetzungskosten und Frustrationskosten, ausfallen, um so eher sollte eine Aufgabe nach unten verlagert, dezentralisiert werden.

Dergleichen sollte eine Aufgabe nach unten verlagert werden, je höher die Informations- und Kontrollkosten bei einer öffentlichen Aufgabenerfüllung ausfallen, denn die geringere Entfernung zum Bürger bedingt bessere Durchsicht, und die lokale Verwaltungsbehörde vermag Gegebenheiten vor Ort eher zu erkennen und darauf rascher einzugehen.

Schließlich sollte unter verwaltungstechnischen Gesichtspunkten der Staat nur dort Aufgaben regeln, wo die Bürger, Privathaushalte ebenso wie Unternehmen, diese Angelegenheiten nicht selbst besorgen können.

Regelungsumfang und Regelrungsdichte - leider häufig noch ein Problem!

Der Regelungsumfang und die Regelungsdichte zentralstaatlicher Maßnahmen muss dabei auf das unbedingt erforderliche Maß beschränkt werden. Rahmenregelungen und Mindestvorschriften sind hierbei stets Detailregelungen vorzuziehen.

Selbst wenn zentralstaatliche Maßnahmen getroffen werden, so haben sie immer die finanzielle Eigenverantwortung unterer Ebenen zu berücksichtigen. Die Einnahmeautonomie der kleineren Einheiten ist grundsätzlich zu erhalten; ein Aufgabenzuwachs muss auch zur Anpassung der Finanzquellen führen.

Die unteren Ebenen müssen die Gelegenheit haben, sich vor unberechtigten und willkürlichen Eingriffen höherer Ebenen und damit vor Einschränkung ihres Zuständigkeitsbereichs zu schützen. Eine möglichst mehrstufig gegliederte Verwaltungsgerichtsbarkeit hat daher die Einhaltung der Aufgabenverteilung zwischen den einzelnen Ebenen des Staates zu sichern.

Literatur: Gordon Tullock: The Theory of Public Choice, London 2000)