Gordon Tulllock, der Föderalismus und der Wettbewerb

Gordon Tullock (1922 - 2014)

Die unter dem Namen „Public Choice“ zusammengefassten Theorien und Forschungsgebiete der Neuen Politischen Ökonomie (NPÖ) versuchen die verschiedenen politischen Verhaltenweisen der Individuen ebenso wie Entscheidungsprozesse und Strukturen mit Hilfe der Ökonomie zu erklären. Dabei werden die politischen Akteure sowohl individuell und/oder innerhalb kollektiv handelnder Gruppen (Wähler, Parteien, Verwaltungen, Interessensverbände …) betrachtet.

In Abgrenzung zur neomarxistisch dominierten Politischen Ökonomie versteht sich die NPÖ als positive Ökonomie – im Gegensatz zur normativen Ökonomie, die einen Idealzustand erläutert, der aber mit der Realität nur wenig zu tun hat. 

Eine der Grundannahme der Neuen Politischen Ökonomie ist der Individualismus, der auf dem Modell des rational handelnden, von Eigeninteressen geleiteten Homo oeconomicus beruht, dessen Ziel die Maximierung des Nutzens ist und der dementsprechend Entscheidungen trifft.

Mit Blick auf den Föderalismus versucht die „Public-Choice“-Schule die These zu widerlegen, dass das Neben- und Übereinander vieler Regierungsinstanzen in föderalen oder nonzentralen Gemeinwesen nur zu Effizienzverlusten führt. Sie versucht daher Verfassungsarrangements zu entwickeln, die durch richtige Anreize effizientes Regieren begünstige. Auf diese Weise soll der Erosion wirtschaftlicher Freiheit einerseits und dem Expansionsdrang des Staates andererseits Einhalt geboten werden.

Die These, dass Nonzentralisation ein effizienzsteigender Mechanismus sein kann, wird vor allem von Gordon Tullock vertreten. Er geht davon aus, dass die Ausübung demokratischer Rechte in einem dezentralisierten Gemeinwesen für den einzelnen Bürger effektiver werden kann und dass ein föderaler und lokaler Wettbewerb von Politikern zu einer besseren Wirtschafts- und Steuerpolitik führe. Daher wird Tullocks Ansatz auch mit dem Begriff „Wirtschaftsföderalismus“ beschrieben.

Für Tullock ist Föderalismus „die Aufteilung von Regierungssystemen zwischen zentralisierten Funktionen und jenen Programmen, die auf lokaler ebene effizienter erledigt werden können.“ Der Neuen Politischen Ökonomik zufolge zeigt sich, dass bei einigen Arten von öffentlichen Gütern (Polizei, Feuerwehr, Abwassersystem, Schulen) viele Anbieter sinnvoll sind, während bei öffentlichen Gütern, die über andere Eigenschaften verfügen (nationale Verteidigung) ein einziger Versorger gerechtfertigt ist. 

Föderalismus ist optimale Schichtung und
Dezentralisierung von Regierungsaufgaben

Der Begriff „Föderalismus“ beschreibt somit „die optimale Schichtung oder Dezentralisierung existierender Regierungsdienstleistungen, die auf einer Untersuchung möglicher Größenvorteile basiert.“ Die Regierung handelt also dann angemessen, wenn sie Effizienz mit geringen Kosten verbindet.

Der Public-Choice-Ansatz erkennt an, dass Menschen sehr unterschiedliche Präferenzen haben können. Für einige Wähler ist die öffentliche Einrichtung von Joggingstrecken und Freiluftfreizeitanlagen wünschenswert, andere wollen einen potenten Internetzugang oder gut ausgestattete öffentliche Bibliotheken. Wieder andere wollen eine unverfälschte Umwelt und eine risikovermeidende Gesellschaft, während andere dafür plädieren, dass jedes Individuum seine eigenen Entscheidungen treffen soll. Daraus folgt die Tatsache, dass „je höher der Grad der Differenzierung von Präferenzen unter den Wählern ist, desto weniger wahrscheinlich ist es, dass eine Regierung es jedermann recht machen kann.“

Der Grad der Differenzierung von Präferenzen unter den Wählern
führt dazu, dass keine Regierung es allen recht machen kann ...

Das grundlegende Argument für den Föderalismus ist die schlichte Tatsache, dass es bei vielen Staatstätigkeiten keine besondere Notwendigkeit für eine nationale politische Regelung besteht.

„In den Vereinigten Staaten – und noch mehr in der Schweiz – gibt es direkte Volksabstimmungen über unzählige rein lokale Angelegenheiten. Neue Schulgebäude und größere Straßenbauprojekte werden regelmäßig den Wählern in Städten und Kreisen vorlegt. Es scheint mir offenkundig zu sein, dass dies die bessere Art ist, mit lokalen Anliegen und Projekten umzugehen als erst die Kompetenzen durch Wahl an die Zentralregierung abzugeben, um dann die Zentralregierung diese Kompetenzen wieder an ihre örtlichen Beamten … zurück delegieren zu lassen.“

Ein wichtiges Argument für eine örtlich verpflichtete und politisch rechenschaftspflichtige Entscheidungsstruktur ist für Tullock die „Abstimmung mit Füßen“. „Weil es einem Bewohner möglich ist, zu entscheiden, wo er wohnen möchte oder sein Geschäft aufmachen will, sorgt diese Entscheidung für Marktstandorte dafür, dass die verschiedenen lokalen Regierungen in einen Wettbewerb zueinander geraten. Will ihre Steuereinnahmen davon abhängen, wie viele Menschen in ihren Grenzen leben oder arbeiten, zwingt dies die staatlichen Stellen dazu, diese Marterwägungen einzubeziehen.

Ein zweites wichtiges Argument ist, dass die Entwicklung spezialisierter öffentlicher Strukturen und Dienstleistungen es erlaubt, um bestimmte Arten von Bürgern anzuziehen. „Die Vororte größerer amerikanischer Großstädte konkurrieren oft miteinander durch die Zurverfügungstellung öffentlicher Dienstleistungen, um Mensch und Unternehmen anzulocken. New Trier zum Beispiel, ein Vorort von Chicago, hat seit Generationen ein besonders gutes Schulsystem. Die lokalen Steuern dafür sind außerordentlich hoch, aber die Einwohner mögen ganz offenbar, was sie dafür bekommen. Sehr viele Eltern ziehen nach New Trier, wenn ihr ältestes Kind schulreif ist und verlassen den Ort wieder, sobald ihr jüngstes Kind seinen Abschluss hat.“

 

New Trier High School -
"To commit minds to inquiry, hearts to compassion,
and lives to the service of humanity."

So ist der Wettbewerb Gordon Tullock zufolge „eines der grundlegendsten Merkmale des Föderalismus. Vom Standpunkt des Bürgers ist es eine gute Sache, wenn Städte und Staaten in einem Wettbewerb stehen und immer bessere Leistungen mit weniger Steuern anbieten können. Solch ein Wettbewerb, Menschen anzulocken, mag den Sozialisten und jenen, die etwas gegen die Marktwirtschaft haben, Kummer bereiten. Auch Beamte mögen es nicht, unter Wettbewerb zu arbeiten. Aber für diejenigen, denen es um das Wohlergehen der Mitbürger geht, funktioniert ein Staat gut, in dem Beamte unter diese Art von Druck gestellt werden.“

Zitate aus: Detmar Doering: Kleines Lesebuch über den Föderalismus, Sankt Augustin 2013 (Academia Verlag), S. 145 (aus: Gordon Tullock: The Theory of Public Choice, London 2000)   -   Weitere Literatur:  Gordin Tullock, zusammen mit James M. Buchanan: The Calculus of Consent – Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor, 1962.

Der Staat und das Subsidiaritätsprinzip

"The legitimate object of government

is to do for a community of

people whatever they need to have done

but cannot do at all, or cannot so well do for themselves 

in their separate and individual capacities.

In all that the people can individually do as well for themselves, 

government ought not to interfere.“

(Abraham Lincoln, 1809–1865)

Das Gemeinwohl ist dann erfolgversprechend eingerichtet, wenn die Individuen in größtmöglicher Freiheit und Mitverantwortung an den gesellschaftlichen Prozessen beteiligt sind. Was das Individuum aus eigener Kraft vollbringen können, das darf ihm nicht entzogen und übergeordneten Stellen zugewiesen werden. Vielmehr müssen sämtlichen Aufgaben dort erledigt werden, wo sie anfallen. Wenn dabei Probleme auftauchen, dann müssen sie zunächst auf jener Ebene aus dem Weg geräumt werden, auf der sie auch entstanden sind. Erst wenn dies nicht zu bewältigen ist, darf durch Hilfe "von oben“ eingegriffen werden. Letztlich geht es darum, das Individuum (oder die gesellschaftliche Teilgruppe) in ihren selbstverantwortlichen Mitwirkungsmöglichkeiten vor Bevormundung zu schützen.

Neben diesen personalen Aspekten ist das Subsidiaritätsprinzip aber auch aus staatsrechtlicher, ökonomischer, politischer und verwaltungstechnischer Sicht betrachtet mehr als sinnvoll.

Staatsrechtlich betrachtet bedeutet Subsidiarität, dass im Staat die Ebenen mit selbstverantwortlicher Entscheidungsbefugnis (Gemeinde, Kreis, Regierungsbezirk, Provinz, Land, Bund, EU) von unten nach oben eingerichtet sind, und zwar nach dem Grundsatz stufenweiser, föderativer Gliederung.

Subsidiarität

Das bedeutet, dass die die öffentlichen Aufgaben in Bezug auf die jeweilige sachliche und räumliche Reichweite der staatlichen Institutionen abgegrenzt werden. Aufgaben, die in unteren Stufen verrichtet werden können, dürfen von oberen Ebenen nicht an sich gezogen und dort erfüllt werden.

Gleichwohl müssen die oberen Stufen im Falle vorübergehender Schwierigkeiten den nachgeordneten Einheiten bei ihrer Aufgabenerfüllung im Sinne der Hilfe zur Selbsthilfe beistehen. Bestimmte Angelegenheit, die aus Gründen des Gesamtinteresses von einer oberen Ebene grundsätzlich geregelt werden muss, können in Einzelfällen zur Durchführung im einzelnen auf die unteren Stufen rückgelagert werden.

Im Hinblick auf die ökonomischen Aspekte der Subsidiarität ist vom Grundsatz der Privatinitiative auszugehen. Demnach schafft der Staat durch eine Markt- und Wettbewerbsordnung die Rahmenbedingungen dafür, dass die Bürger Güter produzieren und vertreiben können. Zugleich sichert der Staat den Bestand und das Gelingen privatwirtschaftlicher Produktion und Distribution.

Staatliche Betätigung in der Wirtschaft ist letztlich nur dort zulässig, wo öffentliche Güter  bereitgestellt werden müssen – etwa im Küstenschutz oder bei der äußeren Sicherheit. In jedem Fall muss der Einsatz wirtschaftspolitischer Mittel marktkonform sein und darf nicht zur Verunsicherung privater Erwartungen über zukünftige ökonomische Verhältnisse führen.

Daher sind wirtschaftspolitische Maßnahmen, die Verantwortlichkeit der Wirtschaftssubjekte fördern – beispielsweise können die Eltern selbst entscheiden, in welche öffentliche oder private Schule ihr Kind gehen soll – anderen, zwangsrechtlichen Maßnahmen – jedes Kind wird durch behördliche Entscheidung einer bestimmten Schule zugewiesen – vorzuziehen. Wie schon auf staatsrechtlicher Ebene sollten staatliche Unterstützungsmaßnahmen in der Wirtschaft ausschließlich auf die Erhaltung der Fähigkeit zur Selbsthilfe ausgerichtet sein. Sie dürfen nur zeitlich befristet bei stetig sinkender Finanzhilfe, grundsätzlich nicht auf Dauer gewährt werden.

Der Staat als "Tax Eater" (Honoré Daumier, 1831)

Politisch betrachtet führt die Aufgliederung und Dezentralisierung politischer Aufgaben zu einer angemessenen Befriedigung der Wünsche und Bedürfnisse, je verschiedenartiger die Präferenzen der Bürger sind.

Auf diese Weise kann auch Forderung nach fiskalischer Äquivalenz am besten erfüllt werden. Nach diesem Grundsatz sollen die geleisteten Steuerzahlungen der Bürger in einem angemessenen Verhältnis zu den in Anspruch genommenen Staatsleistungen stehen.

Jeder Bürger ist bekanntlich Steuerzahler und zugleich –empfänger, „taxpayer“ und „taxeater“, wie die Amerikaner sagen. Je weiter entfernter der Staat, desto eher glaubt der Bürger, dass es eine anonyme „Gesellschaft“ ist, die da gute Gaben gibt, und nicht etwa konkrete Mitbürger, denen in die Tasche gegriffen wird. Der „taxeater“ gewinnt die Oberhand. Je näher die Gemeinschaft ist, desto mehr werden die Transfers auch von deren Ethos oder Gemeinsinn definiert und begrenzt. Nach dem Subsidiaritätsprinzip kann jeder Bürger bei den anstehenden Aufgaben und Lösungen persönlich und mitgestaltend eingebunden werden, als „taxpayer“ und als „taxeater“.

Zusätzlich fördert ein geordneter Wettbewerb der dezentral gegliederten Einheiten untereinander die ständige Innovationsbereitschaft und bewirkt dadurch auch eine laufende Steigerung der Qualität öffentlicher Leistungen.  

So ist der Wettbewerb Gordon Tullock zufolge „eines der grundlegendsten Merkmale des Föderalismus. Vom Standpunkt des Bürgers ist es eine gute Sache, wenn Städte und Staaten in einem Wettbewerb stehen und immer bessere Leistungen mit weniger Steuern anbieten können. Solch ein Wettbewerb, Menschen anzulocken, mag den Sozialisten und jenen, die etwas gegen die Marktwirtschaft haben, Kummer bereiten. Auch Beamte mögen es nicht, unter Wettbewerb zu arbeiten. Aber für diejenigen, denen es um das Wohlergehen der Mitbürger geht, funktioniert ein Staat gut, in dem Beamte unter diese Art von Druck gestellt werden.“

Natürlich bleibt eines Zentralisierung von Aufgaben dort sinnvoll, wo sie zu einer Einsparung behördlicher Fixkosten führen. Aber: Je höher die politischen Integrationskosten, also die Summe aus Konsensfindungskosten, Durchsetzungskosten und Frustrationskosten, ausfallen, um so eher sollte eine Aufgabe nach unten verlagert, dezentralisiert werden.

Dergleichen sollte eine Aufgabe nach unten verlagert werden, je höher die Informations- und Kontrollkosten bei einer öffentlichen Aufgabenerfüllung ausfallen, denn die geringere Entfernung zum Bürger bedingt bessere Durchsicht, und die lokale Verwaltungsbehörde vermag Gegebenheiten vor Ort eher zu erkennen und darauf rascher einzugehen.

Schließlich sollte unter verwaltungstechnischen Gesichtspunkten der Staat nur dort Aufgaben regeln, wo die Bürger, Privathaushalte ebenso wie Unternehmen, diese Angelegenheiten nicht selbst besorgen können.

Regelungsumfang und Regelrungsdichte - leider häufig noch ein Problem!

Der Regelungsumfang und die Regelungsdichte zentralstaatlicher Maßnahmen muss dabei auf das unbedingt erforderliche Maß beschränkt werden. Rahmenregelungen und Mindestvorschriften sind hierbei stets Detailregelungen vorzuziehen.

Selbst wenn zentralstaatliche Maßnahmen getroffen werden, so haben sie immer die finanzielle Eigenverantwortung unterer Ebenen zu berücksichtigen. Die Einnahmeautonomie der kleineren Einheiten ist grundsätzlich zu erhalten; ein Aufgabenzuwachs muss auch zur Anpassung der Finanzquellen führen.

Die unteren Ebenen müssen die Gelegenheit haben, sich vor unberechtigten und willkürlichen Eingriffen höherer Ebenen und damit vor Einschränkung ihres Zuständigkeitsbereichs zu schützen. Eine möglichst mehrstufig gegliederte Verwaltungsgerichtsbarkeit hat daher die Einhaltung der Aufgabenverteilung zwischen den einzelnen Ebenen des Staates zu sichern.

Literatur: Gordon Tullock: The Theory of Public Choice, London 2000)

Das Individuum und das Subsidiaritätsprinzip

Subsidiarität (lat.):

Rückhalt, Beistand, Unterstützung, Hilfe

"... so muss doch allzeit unverrückbar jener höchst gewichtige 

sozialphilosophische Grundsatz festgehalten werden, an dem nicht zu rütteln noch zu deuteln ist: wie dasjenige, was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätigkeit zugewiesen werden darf, so verstößt es gegen die Gerechtigkeit, das, was die kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, 

für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen; 

zugleich ist solches überaus nachteilig und verwirrt die ganze Gesellschaftsordnung.“

(aus der Enzyklika „Quadragesimo anno“; 1931)

Jeder Mensch besitzt Individualität, d.h. jeder hat sein eigenes Aussehen, seinen besonderen Charakter und natürlich auch seine speziellen Erbanlagen. Als Individuum unterscheidet sich der Mensch nun von allen anderen Wesen dadurch, dass er nicht einfach nur da ist, also existiert, sondern dass er sein Leben gestalten, das heißt nach Zielvorstellungen ausrichten kann.

Aber der Mensch ist auch ein gesellschaftliches Wesen. Nicht nur, dass der Mensch von Geburt an auf fremde Hilfe angewiesen ist, vielmehr bietet ihm erst das Leben in Gesellschaft die Möglichkeit, sich geistig zu entwickeln und sich selbst zu verwirklichen. Als vereinzeltes Individuum käme der Mensch niemals zur Entfaltung seiner Anlagen - er hätte noch nicht einmal eine Sprache.

Letztlich liegt das Ziel eines jeden Menschen, sein Glück (griech. εὐδαιμονία, lat. beatitudo) zu erreichen. Dieses Glück, das neben dem Wohl auch Seligkeit, Wohlfahrt, Vervollkommnung, Selbstverwirklichung und Seinsvollendung beinhaltet, beschreibt einen Zustand, bei dem man von jedem Übel frei ist und alle Bedürfnisse dauernd, anhaltend, auf immer befriedigt findet: „Wenn wir das Wort `glückselig´ verwenden, so hat es gar keine andere Bedeutung als eben die einer zusammengefassten Aufhäufung der Güter unter Abtrennung von allem Übel“ (Cicero, Gespräche in Tusculum, 5. Buch, §28).

Quadragesimo anno (1931)

Es war schließlich das päpstliche Lehrschreiben "Quadragesimo anno" (1931), das sich auch dem Thema widmet, auf welchem Weg der Einzelne sein Glück am besten erreichen kann und das in diesem Zusammenhang erstmals den Gedanken des „Subsidiaritätsprinzips“ entfaltete.

Einzelwohl und Gemeinwohl sind hier nun wechselseitig aufeinander bezogen. Das Gemeinwohl wiederum ist dann erfolgversprechend eingerichtet, wenn die Individuen in größtmöglicher Freiheit und Mitverantwortung an den gesellschaftlichen Teilgruppen (z.B. Familie, Betrieb, Partei, Sportclub, Kirche usw.) beteiligt sind, denn es ist die die Selbstinitiative und der aus freiem Antrieb geleistete Einsatz, der dem Einzelnen hilft, seine Persönlichkeit zu entfalten und so Glück zu verschaffen. Neben diesem personalen Aspekt ist das eigenständige Handeln unter Ausnutzung der in jedem Einzelnen steckenden schöpferischen Kräfte auch ökonomisch betrachtet grundsätzlich am wirkungsvollsten.

Was also das Individuum oder kleinere gesellschaftliche Teilgruppen aus eigener Kraft vollbringen können, das darf ihnen nicht entzogen und übergeordneten Stellen zugewiesen werden. Vielmehr müssen sämtlichen Aufgaben dort erledigt werden, wo sie anfallen. Wenn dabei Probleme auftauchen, dann müssen sie zunächst auf jener Ebene aus dem Weg geräumt werden, auf der sie auch entstanden sind. Erst wenn dies nicht zu bewältigen ist, darf durch Hilfe "von oben“ eingegriffen werden. Letztlich geht es darum, das Individuum (oder die gesellschaftliche Teilgruppe) in ihren selbstverantwortlichen Mitwirkungsmöglichkeiten vor Bevormundung zu schützen.

Die Aufgaben müssen dort erledigt werden,
wo sie anfallen.

So dürfen also weder der Einzelne noch die Teilgruppen einfach bürokratisch und von oben nach unten befehlend verwaltet und beherrscht werden. Die Einzelnen und Teilgruppen dürfen ihrerseits aber auch nicht die anstehenden Aufgaben, die sie aufgrund ihrer eigenen Kräfte und Kompetenzen selbst ordentlich lösen können, einfach von unten nach oben abschieben und so der Gesellschaft aufgebürdet.

Der beste Beistand der Gesellschaft für ihre Mitglieder ist somit die Hilfe zur Selbsthilfe. Denn für die Selbstverwirklichung des Einzelnen ist nichts vorteilhafter, als das positive Erlebnis einer selbst vollbrachten Leistung. Die Hilfe zur Selbsthilfe wird dem hilfsbedürftigen Einzelnen vom jeweils am nächsten stehende Glied geleistet, denn seine Unterstützung hat im Regelfall am wenigsten den Zuschnitt der Fremdhilfe und kann daher nicht nur sachkundig, sondern auch ohne Umwege zielgerichtet und sparsam – modern gesprochen ressourcenschonend – geleistet werden. Schließlich kennt jeder die Probleme seines unmittelbaren Aufgabenkreises normalerweise am besten.

Selbstverständlich darf das Subsidiaritätsprinzip nicht zum Selbstzweck missbraucht werden. Wo also sachkundige Einzelne – z.B. ein Arzt oder ein Schulleiter – oder gesellschaftliche Teilgruppen – z.B. ein Rechenzentrum oder eine Bibliothek – tadellose Problemlösungen für das individuelle und gemeinsame Wohl erbringen, darf diese zielgerichtete Gestaltung der Abläufe nicht einem schwatzsüchtigen Selbstverwaltungskörper, der meist noch aus parteiischen Stümpern zusammengesetzt ist, übertragen werden, denn dies führt letztlich nur zu einer gemeinwohlschädigenden Prinzipenreiterei. 

Literatur: Pius XI.: Enzyklika QUADRAGESIMO ANNO (1931)

Freiherr vom Stein und die Nachteile zentralistischer Bürokratie

Stein (1757 - 1831)

Heinrich Friedrich Karl Reichsfreiherr vom und zum Stein war ein preußischer Beamter und Staatsmann und gehörte – mit Wilhelm von Humboldt  – zu  den großen Vertretern der preußischen Reform-Ära.

In seiner im Jahre 1807 verfassten Nassauer Denkschrift hatte von Stein das Reformprogramm für den preußischen Staat entworfen. Dabei spielten nicht nur funktionelle Erwägungen für einen Wiederaufbau Preußens eine Rolle, sondern in erster Linie politisch-pädagogische Ideen. Hauptziel der Reformen war die „Belebung des Gemeingeistes und des Bürgersinns, die Benutzung der schlafenden und falsch geleiteten Kräfte und zerstreut liegenden Kenntnisse, der Einklang zwischen dem Geist der Nation, ihren Ansichten und Bedürfnissen und denen der Staatsbehörden, die Wiederbelebung der Gefühle für Vaterland, Selbständigkeit und Nationalehre“ (Nassauer Erklärung, 1807).

Mit dem Edikt zur Bauernbefreiung (1807) wurde die Leibeigenschaft und Erbuntertänigkeit aufgehoben sowie die Freiheit der Berufswahl eingeführt. Mit der Städteordnung (1808) bezweckte Stein, dass die Gestaltung der Verwaltung mit gewachsenen lokalen und non-zentralen Strukturen verbunden wurde. Provinziale und Kommunale Selbstverwaltung war für Stein dabei nicht nur eine Vorbedingung für Effizienz, sondern  sie sollte zugleich der Machtbegrenzung gegenüber der Zentralregierung dienen.

Stein ist der festen Überzeugung, dass die zentralisierte Bürokratie mehrere „wesentliche unzertrennliche Unvollkommenheiten“ besitzt: „Kostbarkeit, Einseitigkeit und Systemsucht, Schwerfälligkeit und Lähmung der Unterbehörden, Vernichtung des Gemeingeistes und der Selbsttätigkeit.“

Gottesdienst für die ersten
preußischen Stadtverordneten
(1808, Nicolaikirche in Berlin)

Stein kritisiert demnach nicht nur die hohen Kosten, die eine vertikal organisierte doppelte und teilweise sogar dreifache Staats- und Verwaltungsstruktur verursacht, ihm geht es wesentlich um Effizienz: So „soll eine aus 10-12 Personen bestehende Regierung die öffentlichen Angelegenheit, so 4- bis 500 000 Seelen betreffen von der Geburt an bis zum Kirchhof, von der Hebamme bis zum Gottesacker, erkennen, verwalten, entscheiden; da es nun durchaus unmöglich ist, dass dieses gründlich geschehe, so entsteht ein Aufgreifen einzelner Gegenstände, in Ansehung der übrigen aber eine gehaltlose Papiertätigkeit.“

Das Problem der Bürokratie ist weiterhin, dass sie gewöhnlich Personen anvertraut ist, die ihre „Grundsätze selten aus dem lebendigen Leben schöpfen“, sondern vielmehr zur „Systemsucht“ neigen oder „zur Empfänglichkeit für die Meinungen einzelner, eines momentan Einfluss habender Personen.“

Weil sich der Gemeingeist aber nur durch unmittelbare Teilnahme am öffentlichen Leben ausbildet – „zunächst aus Liebe zur Genossenschaft, zur Gemeinde, zur Provinz entspringt und sich stufenweise zur Vaterlandsliebe erhebt“ -, würde durch Bürokratie eben dieser Gemeingeist und der Wille zur Selbstständigkeit vernichtet.

All diese Mängel könnten Stein zufolge behoben werden, in jedem Fall aber gemindert werden, durch eine non-zentrale Verwaltungsstruktur, ausgehend von der Gemeinde, dem Kreis oder der (kleinen) Provinz. Auf diese Weise könnte man „in den toten Aktenkram Leben bringen … und Gemeingeist erwecken und verbreiten.“

So werde „das Volk nicht in einem großen, unförmlichen Klumpen zusammengeworfen, sondern die gegliederten Absonderungen, so aus dem Eigentum und den Verschiedenheiten seines Besitzstandes, dem Gewerbe und der Art des Gemeinde-Verbandes entstehen, beachtet werden sollen, wodurch sich eine vollständige Darstellung aller wesentlichen Interessen bildet.“

Eigenverantwortung - Subsidiarität - Dezentralismus

Was ist also das Wesen und zugleich das Ziel der kommunalen Selbstverwaltung? „Ist sie so gebildet, dass sie ein freies Leben, eine lebendige Teilnahme an den Gemeinde-Angelegenheiten erweckt und nährt, so enthält sie die reinste Quelle der Vaterlandsliebe, so knüpft sie an den väterlichen Herd, an die Erinnerungen der Jugend, an die Eindrücke, so die Ereignisse des ganzen Lebens gelassen.“

Wenn die Kommunale Selbstverwaltung selbst aus tüchtigen, angesehenen und selbstgewählten Mitgliedern besteht, dann sichert eine solche Ordnung „die wahre praktische Freiheit, die täglich und stündlich sich in jedem dinglichen und persönlichen Verhältnis des Menschen äußert, und schützt gegen amtliche Willkür und Aufgeblasenheit.“

Zitate aus: Detmar Doering: Kleines Lesebuch über den Föderalismus, Sankt Augustin 2013 (Academia Verlag), S. 69ff (aus einem Memorandum aus dem Jahr 1822, in dem Stein dem Kronprinzen Friedrich Wilhelm gegenüber die Gründzüge seiner früheren Politik erläutert)  -   Weitere Literatur: Heinrich Friedrich Karl vom und zum Stein: „Über die zweckmäßige Bildung der obersten und der Provinzial-, Finanz- und Polizei-Behörden in der preußischen Monarchie“ (Nassauer Denkschrift), Nassau 1807.

Johannes Althusius und der Föderalismus

Johannes Althusius (1557 - 1638)

Johannes Althusius entstammte zwar einer bäuerlichen Familie, konnte aber Rechtswissenschaft in Basel studieren. Nach seiner Promotion zum Doktor der Rechte in Basel 1586 wurde Althusius als erster Rechtsgelehrter an die von der Föderaltheologie geprägte calvinistisch-reformierte Hohe Schule Herborn berufen. 1604 wurde Althusius zum Rechtssyndikus der Stadt Emden berufen. Er hatte dieses wichtige Amt bis ins hohe Alter inne.

1603 erschien sein Hauptwerk, die "Politica Methodice Digesta", in dem er seine föderalen Gedanken zusammenfasst. Dieses Werk machen ihn zum wichtigsten frühen Denker der föderalistischen Tradition in Deutschland.

Politik ist für Althusius „die Kunst, die Menschen zusammenzuschließen, damit sie untereinander ein gesellschaftliches Leben begründen, pflegen und erhalten.“ Gegenstand der Politik ist daher zunächst die Lebensgemeinschaft, in der die Menschen sich einem „ausdrücklichen oder stillschweigenden Vertrag untereinander zur wechselseitigen Teilhabe all dessen verpflichten, was zum Zusammenleben notwendig und nützlich ist.“ Es ist also die wechselseitige Gemeinschaft und praktische Teilhabe, die dem individuellen Bedürfnis nach Unabhängigkeit ebenso Rechnung trägt wie der gegenseitigen Hilfe zum Leben aller Mitglieder der Gemeinschaft und daher „das gesellschaftliche Leben begründet und bewahrt.“

So habe auch schon Cicero behauptet, „das Volk sei eine Vereinigung, die sich aufgrund rechtlicher Übereinstimmung und des gemeinschaftlichen Nutzens wegen zusammengeschlossen hat. Auf diese Weise werden die Vorteile und Lasten einer Gemeinschaft jeweils ihrer Natur entsprechend empfangen oder getragen.“

Althusius unterscheidet nun zwei Formen von Gemeinschaft: „In der einfachen privaten Gemeinschaft gehen verschiedene Menschen durch besonderen Vertrag eine Symbiose ein, in die sie das einbringen, was sie besitzen und was zu ihrem Wohl beiträgt.“ Eine solche Gemeinschaft – Althusius denkt hier im Anschluss an Aristoteles an die Familie – kann mit Recht als eine ursprüngliche bezeichnet werden und alle anderen gehen von ihr aus. In der öffentlichen Gemeinschaft verbinden sich mehrere private Gemeinschaften, um eine rechtlich verfasste Ordnung zu begründen.“

Der Ursprung aller Gemeinschaft: Die Familie

Das politische Selbstverständnis von Althusius könnte man also als radikal subsidiär bezeichnen. So wie in der calvinistischen Kirchenverfassung die örtliche Gemeinde der eigentliche Souverän ist, so sieht Althusius jegliche staatliche Souveränität als eine Ableitung von ursprünglich kleinen, auf persönlicher Verbindung beruhenden Gemeinschaften wie beispielsweise der Familie.

Letztlich muss daher jeder legitime Staat föderale Strukturen aufweisen. Die Teilgliederungen wiederum haben die Aufgabe, den Staat zu kontrollieren und in an seinen eigentlichen und ursprünglichen Zweck, die Herrschaft des Rechts, zu binden.

Den Repräsentanten der Teilgliederungen – Althusius nennt sie „Ephoren“ – obliegt es, der Freiheit des obersten Magistrats – also der Regierung – Grenzen zu setzen und ihm im Fall des Unrechts oder der Gefahr für das Gemeinwesen entgegenzutreten, ihn in den Grenzen seines Amtes zu halten und schließlich auf jede erdenklich Art und Weise darauf zu achten, „dass das Gemeinwesen nicht durch private Zu- oder Abneigung, durch Tun bzw. Unterlassen oder Müßiggang des obersten Magistrats Schaden nimmt.

Die Aufgaben der Ephoren besteht aber nicht nur darin, darüber zu urteilen, ob der oberste Magistrat seine Pflicht erfüllt oder nicht, sondern auch darin, „ihm Einhalt zu gebieten und Widerstand zu leisten, wenn er tyrannisch wird und die Souveränitätsrechte missachtet und es unternimmt, das dem Gemeinschaftskörper zustehende Recht zu verletzen oder ihm zu entziehen.“

So gehört zu den vornehmlichen Aufgaben des föderalen Staates der Schutz der Untertanen sowie „die rechtmäßige Verteidigung gegen Ungerechtigkeit und zugefügte Gewalt“ – auch und gerade die Ungerechtigkeit und Gewalt, die durch die staatliche Macht selbst verursacht wird.

Weil also die unterschiedlichen Handlungen der Einzelnen auf den Nutzen des ganzen Gemeinwesens und die Gemeinschaft gerichtet werden sollen, so müssen „Untergeordnete und Höhergestellte durch eine Art Gleichheit des Rechts miteinander verbunden werden.“

Die Rechtsordnung und die Gleichheit
vor dem Gesetz - der Schlüssel zur Freiheit!

Das Recht zielt somit „auf den hinlänglichen Lebensunterhalt, die Autarkie, eigene Ordnung und gute Gesetzlichkeit der universalen Gemeinschaft, lenkt die Handlungen der Einzelnen sowie sämtlicher Glieder und schreibt ihnen angemessene Aufgaben vor.“

Die Macht, dieses gemeinsame Recht – heute würden wir den Begriff „Verfassung“ verwenden – zu begründen und sich ihm zu verpflichten kommt dem Volk bzw. allen vereinten Gliedern zu.

Die Souveränität steht also „nicht den Einzelnen, sondern sämtlichen Gliedern des Reichs zusammen und dem ganzen Gemeinschaftskörper zu: ebenso wie es nicht von einem Einzigen, sondern nur von sämtlichen Gliedern der universalen Gemeinschaft zugleich begründet werden kann, genau so sagt man, dass es nicht Sache Einzelner, sonder vielmehr die sämtlicher Glieder ist.“

Die Ausübung des Rechts ist also nicht die Sache eines Einzelnen. Das Recht ist auch nicht das Eigentum eines Einzelnen, sondern sämtlicher Glieder des Reiches, die einvernehmlich darüber verfügen und beraten können.

Aber: „Was sie einmal festgelegt haben, das müssen sie auch halten und leisten, falls nicht aufgrund gemeinsamen Willensentschlusses etwas anderes bestimmt wird.“

So stellt Althusius fest: „Auch besteht das Gemeinwesen nicht des Königs wegen, sondern der König und jeder andere oberste Magistrat und des Reichs und Gemeinwesens willen. Denn das Volk geht seiner Natur nach sowie in zeitlicher Hinsicht betrachtet seinen Regenten voraus, es ist mächtiger und steht höher als diese.“ Hier lässt sich deutlich der antike Gedanken der Dike erkennen.

Es ist daher durchaus der Majestät des Herrschers würdig, wenn er bekennt, „an die Gesetze gebunden zu sein. So sehr hänge seine Autorität von der des rechts ab, und größer als die Herrschaftsgewalt sei es in der Tat, diese den Gesetzen zu unterstellen.“

Althusius beruft sich hier auf Platon, der sagt: „Ich sehe den Untergang für jeden Staat kommen, in dem nicht das Gesetz über den Herrscher bestimmt, sonder dieser über das Gesetz“ (De legibus, lib. 4).

Zitate aus: Detmar Doering: Kleines Lesebuch über den Föderalismus, Sankt Augustin 2013 (Academia Verlag), S. 31ff   -   Weitere Literatur:  Johannes Althusius: Politica, Berlin 2003 (Duncker und Humblot)